Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego z perspektywy NGO. Zasady ogólne

Ustawodawca nowelizując Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) postawił sobie kilka celów. Po pierwsze stworzenie ram dla bardziej partnerskich relacji między obywatelami a administracją. W tym zakresie zmiany dotyczą przede wszystkim zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Drugim celem było usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych, szczególnie przez zmiany w postępowaniu odwoławczym i wprowadzenie postępowania uproszczonego. Trzecim zaś zapewnienie adekwatności kar administracyjnych do naruszenia prawa (np. poprzez wyznaczenie zasad ich wymierzania, a więc zmniejszenie arbitralności urzędników). Poniższy tekst rozwija pierwsze z powyższych zagadnień.

Czym jest zasada ogólna?

W prawie istnieje grupa przepisów (norm), które mają szczególny charakter. Ich celem jest wskazanie wartości, które stoją za systemem prawnym. Przepisy takie nazywane są zasadami. Ich istnienie pozwala na znalezienie kierunku interpretacji innych przepisów, ponieważ nie można przyjąć wykładni sprzecznej z zasadami. Ponadto zasady określają zakres swobody organów stosujących prawo. Choć organy mają pewien luz decyzyjny, to jednak jego granice tworzą właśnie zasady ogólne.

Zasady znajdują się w różnych aktach. Najważniejsze zapisane są w Konstytucji. Natomiast zasady dotyczące szczegółowych zagadnień zwykle znajdują się w ustawach kompleksowo regulujących jakiś obszar. Najczęściej są to kodeksy lub ustawy nazywane „prawo” (np. ustawa Prawo o stowarzyszeniach).

Zasady ogólne w Kodeksie postępowania administracyjnego

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera własne normy o charakterze zasad. Nazywane są one „zasadami ogólnymi” i znajdują się w rozdziale 2 (art. 6-16). Trzeba pamiętać, że zasady odnoszą się nie tylko do aktu, w którym zostały zapisane. Promieniują na cały system prawa, ponieważ wpływają na jego stosowanie i interpretacje.

Zasady ogólne kpa to również dyrektywy działania dla organów administracji. Jednocześnie stanowią gwarancje ochrony praw obywateli. Wynika to z tego, że zasada ogólna jest samodzielną podstawą normatywną. Jej naruszenie może być podstawą do wniesienia odwołania lub uchylenia decyzji.

Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony

Zasada ta znajduje się w nowym artykule kpa – artykule 7a. Stosuje się ją gdy w sprawie są wątpliwości co do rozumienia przepisu, a postępowanie dotyczy:

1. nałożenia na stronę obowiązku (np. obowiązek zwrotu środków unijnych na podstawie art. 207. ustawy o finansach publicznych);
2. ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia (np. koncesji czy zezwolenia na określoną działalność).

Wątpliwości w wykładni powstają wówczas gdy prowadzi ona do kilku równoprawnych rezultatów. W takim przypadku organ ma obowiązek wybrać rozwiązanie, które jest najbardziej korzystne dla strony. O tym, który wynik wykładni jest korzystny decyduje stanowisko strony, a nie ocena organu. Stanowisko strony może wynikać z treści jej żądania lub zostać wskazane w toku postępowania.

Zasada nie ma zastosowania jeśli:

1. istnieje ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2. w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych;
3. w sprawach gdzie są sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, w takim zakresie, w jakim kolizja interesów uniemożliwi wybór jednej, korzystnej dla wszystkich stron i osób trzecich bezpośrednio zainteresowanych wynikiem postępowania, wykładni.

Osobną kwestią jest zawarty w art. 81a. nakaz rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, czyli jakiegoś zdarzenia lub ciągu zdarzeń. To również nowy przepis, który zaczął obowiązywać 1 czerwca 2017 r.

Przykład
Organizacja pozarządowa, rozliczając się z dotacji, chce wykazać ilość uczestników szkolenia, ale zaginęła jej lista obecności. Przedstawia więc oświadczenia uczestników szkolenia. Organ (np. urząd gminy, który udzielił dotacji) uważa oświadczenia uczestników za niewiarygodne. Nie ma jednak innych dowodów, podważających wykazywaną przez NGO ilość uczestników szkolenia. W takiej sytuacji organ powinien uznać stanowisko organizacji pozarządowej.

Wyłączenia stosowania tego przepisu są takie same, jak w przypadku rozstrzygania wątpliwości co do stanu prawnego. Dodatkowo nie stosujemy go, gdy przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów.

Na prawo składają się zarówno przepisy, jak i praktyka ich stosowania. Mimo że sprawy mają charakter indywidualny, to możliwe jest wypracowanie utrwalonych praktyk w zakresie ich rozstrzygania, jeżeli mają ten sam stan faktyczny i prawny. Dotyczy to na przykład przyznawania pomocy społecznej osobom w określonej sytuacji.

Dotychczas konieczność trzymania się przez organ utrwalonej praktyki wynikał z orzecznictwa. Od 1 czerwca 2017 r. ma moc zasady prawnej zawartej w artykule 8. § 2. kpa.

Art. 8. § 2. Kodeksu postępowania administracyjnego

Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Utrwalona praktyka to sposób stosowania normy prawnej, który można uznać za dominujący w badanym okresie. Na przykład jeżeli organ kilkukrotnie nadał dziecku nietypowe imię, to w kolejnym przypadku nie powinien odmawiać.

Zasada ta ma swoje wyjątki. Zmiana utrwalonej praktyki może wynikać z:

1. niezgodności tej praktyki z prawem (np. potwierdzonej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego);
2. z faktu, że praktyka była wynikiem przestępstwa;
3. z braku obiektywnej możliwości spełnienia oczekiwań strony (np. przy wyczerpaniu się środków z budżetu);
4. ważnego interesu publicznego (np. zmiany polityki państwa).

Zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania

Te trzy zasady są powiązane z zasadą budowania zaufania do władzy publicznej. Zasady bezstronności i równego traktowania mają za zadanie zapewnienie obiektywności rozstrzygnięć. Celem jest podkreślenie, że urzędnicy powinni kierować się wyłącznie dobrem ogólnym i wykluczać rozstrzyganie w oparciu o własne interesy (bezstronność). Organy powinny też unikać różnicowania swojego postępowania, gdy stany faktyczne w określonych sprawach są takie same (równe traktowanie).

Zasada proporcjonalności mówi, że organ powinien podejmować środki jak najmniej uciążliwe dla stron postępowania. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej kpa wskazano, że są to środki:

1. przydatne do realizacji danego celu;
2. konieczne w danej sytuacji;
3. proporcjonalne w ścisłym znaczeniu, co oznacza, że utrzymana jest właściwa relacja między celem działania, a ciężarem i dolegliwościami.

Zasada może mieć np. zastosowanie przy często praktykowanym przez urzędników wymogu przedstawiania zaświadczeń. Jeżeli dokumenty potwierdzające określoną sytuację są publicznie dostępne albo w posiadaniu organu, można odmówić dostarczenia zaświadczenia. Jednocześnie urzędnik nie może wyciągnąć negatywnych konsekwencji z tego powodu.

Przykład
Urząd starosty ogłasza konkurs dla organizacji pozarządowych. W konkursie mogą uczestniczyć stowarzyszenia zwykłe. Urząd wymaga od nich przedstawienia zaświadczeń (wypisu) z ewidencji, którą sam prowadzi. Można odmówić przedstawienia takiego zaświadczenia, powołując się na zasadę proporcjonalności.

Zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych

Kolejną z zasad ogólnych jest zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych zawarta w artykule 13. kpa. W dotychczasowym brzmieniu zasada jedynie zachęcała organ, żeby skłaniał stron do zawarcia ugody. W nowym brzmieniu ustawodawca nałożył na organ obowiązek dążenia do polubownego rozstrzygania wszystkich kwestii spornych w toku postępowania, poprzez skłanianie do ugody stron oraz zachęcanie do mediacji.

Mediacja jest rozumiana jako działania zmierzające do zakończenia sprawy przy udziale bezstronnego i niezależnego wobec stron i wobec organu podmiotu. Mediatorem może być w zasadzie każda osoba, którą wskażą uczestnicy mediacji lub organ administracji publicznej, w przypadku gdy strony tego nie uczynią. Nie może to być jednak pracownik organu, przed którym toczy się postępowanie. Kodeks nie wymaga od mediatora posiadania określonych kwalifikacji lub doświadczenia. Istotą jest zaufanie stron do osoby mediatora, który ma pomóc w polubownym rozstrzygnięciu sprawy.

Mediacja może być prowadzona między:

1. stroną postępowania a organem administracji publicznej (np. w przypadku postępowania o zwrot środków z UE);
2. stronami postępowania, które są w sporze (np. spór dotyczący warunków zabudowy).

Efektem mediacji może być zawarcie ugody administracyjnej lub wydanie decyzji w ustalonym zakresie.